冯奎（中国区域科学协会副理事长、研究员）
近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（简称《意见》）。这不仅凸显了城市更新投资在推动城市高质量发展中的关键作用，更反映出其在稳增长中的重要性。
当前，我国城镇化率已超过65%，城市发展进入增量建设与存量更新并重的新阶段。随着城市规模持续扩张、功能迭代升级，老旧设施改造、空间优化等需求日益迫切，城市更新投资规模呈现爆发式增长态势。
这次《意见》重点提出8方面城市更新任务，包括既有建筑改造利用；推进城镇老旧小区整治改造；开展完整社区建设；推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造；完善城市功能；加强城市基础设施建设改造；修复城市生态系统；保护传承城市历史文化等。仅就这些领域来看，预计未来5年，每年在城市更新领域投资总额应10万亿元左右，将成为拉动内需、稳定经济增长的关键力量。
城市“生命线”的系统升级尤为迫切。这部分更新范围涵盖供排水、燃气、供热等地下管网更新改造、经济集约型综合管廊建设，以及污水处理体系升级等核心领域。以地下管网为例，我国部分城市管网服役年限超50年，渗漏、老化问题突出，改造需求迫切。
城镇老旧小区整治改造，既能改善民生还能释放消费潜力。全国2000年前建成的老旧小区约17万个，保守估计仅基础类改造投资需求即达1.2万亿元，叠加加装电梯、智慧社区等项目，总市场规模至少将再多增几万亿元。
老旧街区、厂区及城中村改造能够有效激活城市存量空间价值。商业街区升级可推动传统商圈向体验式、智慧化消费中心转型；老旧厂区可转型为文创园区、科创基地等新兴载体；城中村改造关联到公共服务设施补短板、土地集约利用等。全国部分重点城市待改造城中村项目，预估投资规模就已超万亿元。
历史文化与公共空间更新能提升城市软实力，也是重要的投资领域。一方面，历史街区改造需兼顾保护与活化，可通过数字化展示、文旅融合等方式，让历史建筑“活起来”；另一方面，口袋公园、社区绿地等小微空间的建设，可有效缓解城市“绿色空间饥渴”。
尽管城市更新投资前景广阔，但当前项目落地仍面临一些挑战，核心在于投资吸引力还有待提升。
许多城市更新项目投资回报周期长。以老旧小区改造为例，除政府补贴外，企业需通过停车位收费、广告运营等方式回收成本，往往需要8—10年才能实现盈利。这与社会资本追求3—5年回报周期的诉求有差距，导致一些相关企业参与积极性不足。
一些城市更新项目还可能面临融资问题。由于一些项目周期长、抵押物不足等问题，银行贷款审批门槛较高；发行债券则面临信用评级要求高、融资规模受限等问题。而新兴融资模式如REITs，目前仅适用于部分收益稳定的项目，且发行流程复杂、底层资产确权难度大，目前还难以满足大规模资金需求。
因此，要使数万亿的城市更新投资落地，就亟需出台配套政策，增强投资吸引力。
第一，加大财政支持力度，构建多层次资金保障体系。中央层面，应通过超长期特别国债、中央预算内投资，重点支持公益性强、收益性弱的基础设施和公共服务项目；地方政府则可整合住建、财政等部门资金，设立城市更新专项资金，并在债务风险可控前提下，扩大专项债券发行规模。同时，探索建立“中央—地方—社会资本”的联合投资基金，形成“政府引导、市场运作”的资金合力。
第二，完善税收优惠政策，降低企业投资成本。需全面落实土地增值税、契税、印花税减免政策，对符合条件的城市更新项目，可给予一定的企业所得税优惠；针对老旧小区改造、历史文化保护等项目，可探索增值税即征即退政策，切实减轻企业负担。
第三，创新金融支持方式，拓宽多元化融资渠道。可考虑鼓励金融机构开发“城市更新贷”等专属信贷产品，延长贷款期限至10—15年；应推广REITs试点，简化发行流程，扩大底层资产范围，将老旧厂房改造、商业街区运营等纳入发行标的；应探索设立城市更新产业基金，通过“优先级+劣后级”结构化设计，吸引保险资金、养老金等长期资本参与。
第四，优化用地政策，释放土地要素活力。应强化“项目跟着规划走、土地要素跟着项目走”机制，允许土地混合开发利用，支持工业用地转型为研发、文创等用途；应建立低效用地盘活激励机制，对主动改造的企业给予容积率奖励、地价优惠；应简化土地用途转换审批流程，明确过渡期政策，降低企业用地成本和风险。
此外，还需要完善项目审批制度，打造高效服务环境，提升项目推进效率，等等。通过一系列配套政策的协同发力，有望破解城市更新投资难题，释放万亿级市场潜力，为城市高质量发展注入强劲动力。
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