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“80后”领不到养老金?改革可部分对冲风险

2019年07月13日 16:00来源:腾讯网
责任编辑:第一黄金网
摘要
距离中国的基本养老基金耗尽时点还有15年,如何把手中的资源用好,让基本养老保险制度顺利度过风险点,需要各方共同努力
距离中国的基本养老基金耗尽时点还有15年,如何把手中的资源用好,让基本养老保险制度顺利度过风险点,需要各方共同努力

图/ 视觉中国

文/张盈华

7月初,中国社科院世界社保研究中心今年4月在上海发布的《中国养老金精算报告2019-2050》再次引起了公众的关注和讨论。报告预测,未来30年中国城镇职工基本养老保险的制度赡养率翻倍,养老保险基金累计结余将在2035年被耗尽。

基于这一结论,有传言称“2035年养老保险金要用光”、“80后很可能成为无养老金可领的第一代”,令一些年轻人感到恐慌。“误读”反映了传播者缺乏专业性,但“恐慌”也显示出人们对养老保险制度可持续性的担忧。更真实的未来是怎样的?面对压力,个人和政府各自可以做什么?

养老金的未来到底怎样?

人们常说的“养老金”,通常指的是公共养老金,也就是基本养老保险。20年多前中国政府提出要建立“多层次”的养老保险体系,但时至今日,除了基本养老保险,企业年金和个人养老金的覆盖规模都十分有限,因此在大多数人眼里,赖以养老的退休收入指的就是基本养老保险。

这也就不难理解,为什么人们对“基本养老保险基金累计结余会耗尽”这样的话题如此敏感。他们担心未来无以养老,那么,未来到底如何?这里先列举几个客观数据:

第一,2018年底,中国65岁及以上老年人共1.67亿,比联合国人口预测的1.58亿多了820万,65岁及以上老年人口占比是11.9%,比联合国人口预测的11.2%高了0.7个百分点,这说明,中国人口老龄化速度高于预期。

第二,2018年中国城镇职工基本养老保险的退休人员抚养比大概是2.2:1,也就是平均2.2人缴费、1人领养老金,这个比例到2035年前后将降至1.4:1,这意味着15年内基本养老保险制度的负担将增加60%。

第三,目前财政补助占基本养老保险基金收入的五分之一,在现行制度下,如果将财政补贴提高到基金收入的四分之一,即使这样,2028年以后基金当期收支结余为负,2035年不再有基金结余。所以说,如果不加改革,养老保险基金累计结余耗尽是必然的。

目前看来,至少有三个因素加速基金的耗尽。

第一,参保人数不充分。按照总人口计算,中国16-59岁与60岁及以上人口的比例是5.2:1,但基本养老保险制度参保人数与退休人数的比例2.2:1,15年后总人口的这一比例是3:1,但基本养老保险制度的则是1.4:1,很多年轻人未参保、很多人未到60岁退休,都加重了参保人数不充分的问题。

第二,缴费不充分。已参保人有三分之一是以“个人身份参保”的,随着自由职业、网络经济等群体扩大,小微企业更多,企业雇工也越来越灵活,预计15年后这部分人可能会占到全部参保人数的一半,他们的缴费率低、缴费基数小,影响了基金的收入。

第三,养老金领取充分。首是70岁及以上人数占比提高,现在是24%,15年后会是40%,这些人的个人账户储存额大多发放用尽,养老金将全部依靠社会统筹基金支付;其次是女性始终占退休人数的60%以上,她们退休早、寿命长,缴费时间短、领取时间长。

虽然全国的基本养老保险基金累计结余会在2035年耗尽,但各省基金耗尽并非同步。也就是说,一些省份现已耗尽,一些省份即将耗尽,一些省份仍然有大量结余,2035年耗尽是各省赤字与盈余加总的结果,而实际上,在此之前不少省份会提前发生赤字,这要归因于各省制度赡养负担的巨大差异。比如,十年后黑龙江的制度抚养比将是1人缴费、1.2个人领养老金,浙江的抚养比也将逼近1:1,而广东继续维持低赡养负担水平,10年后是5人缴费、1人领养老金。

制度赡养负担的地区差异,固然有人口结构的因素,但受参保政策的影响也不小:第一,超过7600万农民工跨省流动,三分之二流入广东、浙江、上海、北京和江苏等地,近一半是从安徽、四川、河南、湖南和湖北等地流出。不难想象,流入地的制度赡养负担会得到改善,而流出地则会加重负担。第二,流动人口在发达地区工作,如果退休时在工作地缴费不满10年,只得回户籍所在地领养老金,随之转移的只有原单位缴费的六成,其余四成留在工作地,这是2009年转移接续文件的规定,这间接拉大了工作地(多为经济相对发达的地区)与流动人员户籍地(相对经济没有那么发达)之间赡养负担差距。

据预测,未来十年里,基本养老保险基金累计结余耗尽的省份将由4个增至12个,除了东北三省和陕甘宁,还有青海、内蒙古、山西,就连经济发达的东部省份如上海、山东、浙江也会早于全国耗尽结余基金。

风险点就在那里,挑战就在那里,接下来是否有应对之策?

已有改革可部分对冲风险

老龄化是全球趋势,许多先行进入老龄化社会的国家做了很多努力加以应对,也探索了很多经验。除了学习这些经验,中国也创造了具有自身特色、符合国情的社保改革道路。

可圈可点的有以下几个方面。

第一,推动基本养老保险基金保值增值。2015年8月发文,2017年全面启动,由全国社保基金理事会作为受托人,各地社保管理部门作为委托人,将部分结余基金进行专业化投资,此举有助于增强结余基金自我成长的能力。

第二,实施养老保险基金的中央调剂制度。2018年下半年启动,各地均按缴费的3个百分点将资金上缴到中央统一调剂使用,2020年还将实现基本养老保险基金的省级统筹,二者合力,旨在推动早日实现全国统筹,改变基本养老保险制度建立20多年来各地分而治之的局面,此举有助于解决地区之间赡养负担不均的问题。

第三,划转部分国有资本充实社保基金。2017年11月发文,2018年在个别央企和金融机构实行,2019年7月10日国务院常务会决定全面推开,此举有助于加快扩大养老储备基金的积累规模。除此之外,制度扩面还在不断推进,尤其是2019年启动养老保险降费后,企业参保门槛降低,将有助于扩大缴费群体,从而改善制度赡养结构。

值得一提的是,延迟退休是常被提及的应对措施。理论上讲,延迟退休对养老金制度的多有益处。

首先可以增加劳动力供给。2012年中国劳动年龄人口数量首次出现减少,退休年龄过早,不仅减少了人力资本数量的供应,而且低龄老人因无用武之地而造成人力资源浪费。

其次使退休年龄更加合理。建国以来中国人口平均预期寿命延长了20多岁,即使从1997年建立基本养老保险制度时算起,至今也延长了7岁,但是法定退休年龄几乎未变,将退休年龄与预期寿命挂钩是国际社会通行做法。

再次可以改善养老保险制度人口结构。逐步延长退休年龄,也会使制度赡养负担有明显减轻,例如,如果用30年时间慢慢地将法定退休年龄延长至女性60岁和男性65岁(即使这样也比欧洲很多国家当前的退休年龄还低),制度抚养负担会减轻三分之一。延迟退休在很多国家都有不同程度的反对声音,法国曾为此发生过多次全国罢工,但从社会契约、代际和谐的角度上,预期寿命延长了,退休年龄随之延长,是合情合理的,这需要更多理性讨论,最终形成社会共识。

时间紧迫,应该怎么办?

7月10日国务院常务会议提出,“必须确保社保费率降低、必须确保基本养老金按时足额发放”,实际上,城镇职工基本养老保险制度建立之初正是为了解决确保发放问题。

20多年前,退休职工是靠企业发放退休金的,一些效益不好的企业拖欠退休金的事情屡见不鲜,建立养老保险制度将“单位保障”转为“社会保险”,并实行收支两条线的资金管理,确保养老金按时足额发放。

过去这20年,制度扩面使基金结余从无到有、从少到多,截至2018年底累计结余已经超过5万亿。遗憾的是,这些钱因为由地方政府分散管理且禁止地方政府投资,每年巨量的应得投资收益白白浪费掉。

可以参照对比的是,加拿大的公共养老金制度始建于1966年,到上世纪90年代时发现基金将在20年内耗尽,于是快速提高缴费率做大基金,委托独立机构市场化投资,经过20年的运作,不仅平稳度过耗尽时点,而且确保未来制度可以持续运行85年。这样的成绩令人羡慕,而这样的改革更应受到关注,甚至是效仿。

距离养老保险基金结余的耗尽时点只有15年了,如何把手中的资源用好,让基本养老保险制度顺利度过风险点,考验决策者,也拷问每一个社会成员。

当务之急,应当加速基金归集和投资进程。相对于5万亿的结余,目前委托全国社保基金投资运营的只有10%多一点,每推迟归集一天,都会付出巨额机会成本。未来要推动社会共识,基金结余大省要加快归集,基金赤字省份也要节衣缩食,将钱省下来,投出去,壮大起来。

作为配套措施,需要放松对主权养老基金投资的限制。目前中国两支主权养老基金,即全国社保基金和基本养老保险基金,由全国社保基金理事会受托投资运营。委托一个专门机构运营是各国主权养老基金的普遍做法,但与很多国家不同的是,中国对其投资限制较严,全国社保基金权益类投资比例不得超过40%、境外投资比例不得超过30%,基本养老保险基金权益类投资比例不得超过30%、不允许境外投资,这样的限制影响了投资多元化,不利于获得更高投资收益。

世界几只重要的主权养老基金,例如挪威政府全球养老基金(GPFG)全部投资境外、权益类资产比例占三分之二;加拿大养老金计划基金(CPP)85%投资境外、权益类资产比例占60%;澳大利亚未来基金(FF)70%投资境外、50%投资权益类资产。反观中国全国社保基金只有不到8%投资境外、权益类资产比例也远未达到上限40%。

因此,未来需要放松相关的政策限制,加大全国社保基金的独立性,让中国的主权养老基金得以享受全球经济增长收益。假使这两支主权养老基金均获得了不错的投资回报,可以促进国内财富的再分配,如果错过其他国家经济增长红利的分配,实在可惜。

当然,政府努力并不意味着个人可以旁观。在现收现付体制下,在职者缴费、退休者领取,通过代际互济实现制度持续运转;扩大财政补助规模、划转国资化解制度历史债务、扩大投资增强基金积累、降低费率激励参保扩面,这些措施可以缓冲风险。“80后”的养老金虽然不至于领不到,但要想过得好,还得早做准备、多做储备。

目前看,有四类人的养老金充足度问题最大:第一,以“个人身份参保”的人群,这些人多为自雇就业者或者灵活就业者,他们的缴费率低于企业正式雇员,现在缴的少、有些人缴足15年就停下不缴,未来的养老金必定不高;第二,长寿的人,比如80岁以上的人,因为养老金的增速慢于工资,如果物价上涨,养老金的购买力就会受影响;第三,女性,因为女性工作时间相对较短,领取养老金时间相对较长,同等条件下女性养老金待遇水平会低于同龄男性;第四,高学历人群,这部分人因为求学而较晚进入劳动力市场,工作时间晚故而缴费时间短,未来养老金待遇也会受影响。

养老金精算报告提示我们,老龄化是不可逆的,但制度是可完善的;媒体撰文引发关注提示我们,社会讨论是必不可少的,但专业分析引导理性讨论是非常重要的。各方都有共同的目的,就是要做好预测、分析形势、积极应对,实现“让老年人拥有幸福的晚年,让后来人有可期的未来”。

作者为中国社科院社会发展战略研究院副研究员

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